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《交通运输行政执法程序规定(征求意见稿)》是咋回事?

2019-01-27 20:13:51|浏览量:757|

《交通运输行政执法程序规定(征求意见稿)》是咋回事?

2018年11月1日,交通运输部起草的《交通运输行政执法程序规定(征求意见稿)》,在交通运输部网站征求意见。

2018年11月6日,交通运输部召开全国交通运输法治政府部门建设电视电话会,部长李小鹏要求稳步推进交通运输综合行政执法改革,并且作为法治政府部门建设首要任务。

《交通运输行政执法程序规定》与“交通运输综合行政执法改革”有关。

《交通运输行政执法程序规定(征求意见稿)》是咋回事?

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《交通运输行政执法程序规定》是替代《交通行政处罚程序规定》(交通部令1996年第7号)的。

《交通运输行政执法程序规定》一旦正式出台,《交通行政处罚程序规定》就将废止。

但这不仅是规章名称的不同。

“行政执法程序规定”不止是“行政处罚程序规定”。

“行政处罚”,是对行政相对人违法行为的行政制裁、惩戒。

“行政执法”,行政机关执行法律法规,对具体事件进行处理的行为。最广义的“行政执法”,泛指行政机关所有执行法律法规规章的行为。

行政执法>行政处罚。

行政处罚有《中华人民共和国行政处罚法》来规范。但是没有“执法程序法”、“行政执法法”,因此“行政执法”是什么就比较乱。

规范“行政执法”的法规规章不多见。搜索了一下有《四川省行政执法程序暂行规定》(已废止),还有《福建省行政执法程序规定》《广西壮族自治区行政执法程序规定》《辽宁省行政执法程序规定》《互联网信息内容管理行政执法程序规定》等地方性法规和地方政府规章。

但是这些法规、规章对“行政执法”的界定并不统一。福建、广西“行政执法”都包括了行政许可、行政收费等等。

2016年,交通运输部也曾就另一版本的《交通运输行政执法程序规定》征求意见,但该意见后面未见出台。

《交通运输行政执法程序规定》应该是给综合行政执法体制改革的产物“交通运输行政执法部门”用的。

“综合行政执法改革”早已经开始实施,虽然改革的宗旨、目标发生过调整,但改革一直没停下来。

根据一般的界定,“综合行政执法改革”综合的“行政执法”是指“行政处罚及相关行政监督检查、行政强制职权”。

当然也有“城市管理综合行政执法”这样在职责范围和权限上都比较宽泛的“行政执法”。

《交通运输行政执法程序规定(征求意见稿)》中的交通运输“行政执法”,“包括执法部门及其执法人员依法实施的行政检查、行政强制、行政处罚等执法行为”,但不包括行政许可。

这也是一个比较大的“行政执法”。

《交通运输行政执法程序规定(征求意见稿)》是咋回事?

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《交通运输行政执法程序规定(征求意见稿)》对“交通运输行政执法部门”的权限作了规定,但没有规定其地位。

在地方人民政府序列中,除了“交通运输主管部门”,肯定不会再有个“交通运输行政执法部门”。根据当前机构编制设置原则,“交通运输行政执法部门”不大可能脱离交通运输主管部门而独立存在。

那么这个“交通运输行政执法部门”就有两种可能:一是作为“交通运输主管部门”的内设机构;二是“交通运输主管部门”的直属机构。

如果是前者,“交通运输行政执法部门”就是“交通运输主管部门”内部专司行政执法的机构,同属行政机构性质。此时的“交通运输行政执法部门”没有独立的执法资格。交通运输领域法定的执法机构仍然属于交通运输主管部门。

如果是后者,通过法律法规授权,“交通运输主管部门”下属的“交通运输行政执法部门”可以以自己的名义执法。一个行政主管部门下设一个事业性质的机构很常见;但是下设一个行政机构就不寻常。毕竟象公安机关那样的部门不多。

《交通运输行政执法程序规定(征求意见稿)》中的“交通运输行政执法部门”似乎是以自己的名义执法的。这有利于落实责任、提高效率,但这需要相当的改革力度。

所以,“交通运输主管部门”与“交通运输行政执法部门”的关系,在《交通运输行政执法程序规定(征求意见稿)》并不清晰。

这也会给交通运输行政执法部门行政执法工作的运行,与相关部门、机构的衔接带来一些问题。

行政执法活动体现强制力、权威性,是最有力的监管手段。但不可能完全脱离同一领域的其他行政管理工作。各项工作如何衔接?衔接不畅时谁来协调?

从《交通运输行政执法程序规定(征求意见稿)》对“行政检查”的制度设计看,“事中监管”似乎也由交通运输行政执法部门承担,那交通运输主管部门其他内设机构、直属机构的职责有是哪些?

《交通运输行政执法程序规定(征求意见稿)》没有相应规定。一般规范性文件中常见的“主管领导”“分工协作”等原则套路,在《交通运输行政执法程序规定(征求意见稿)》都找不到。这确实有点混沌。

《交通运输行政执法程序规定(征求意见稿)》是咋回事?

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也许《交通运输行政执法程序规定(征求意见稿)》只是对执法流程单纯的技术性规定,有意回避了执法主体、权限等问题。

那我们来学学有关具体规定。

起草者在制度设计上是动了一些脑筋的,但可能也有些不足。

在“一般规定”章。关于“送达”,《规定》做了相当细致的规定。但为了提高行政效率,还可以进一步优化制度设计:区分重要的行政决定文书与一般通知、告知文书;已经约定送达方式的,不一定强调直接送达;结合当事人许可、备案信息,建立送达地址确认制度,方便邮寄送达;允许公告栏公告,也要允许在政府门户网站公告;对一些次要的文书,可缩短公告期限。

在“行政检查”章。关于监督检查工作,《规定》也提出了一些原则,但对检查活动还可以进一步细分。“双随机”方式抽查的对象,是针对市场主体的,而对一些活动的检查,以及举报的调查等,则应有另外的制度。公路超限运输检测,重点路段、时段对车船的检查等,应该纳入行政检查范畴并进行规范。

在“调查取证”章。明确了对各类证据的收集方式,对被调查对象不配合等情况分别作了说明。但对行政执法全过程记录制度的落实,也应该做些具体的规定。以“证据登记保存”为名在取证过程中实施了扣押、查封的,还应该同时遵守《行政强制法》的规定。

在“行政强制措施”章。感觉对行政强制措施约束过多。按照《规定》,采取行政强制措施,需要制作《行政强制措施告知书》《陈述申辩笔录》《现场笔录》,《行政强制措施决定书》……《行政强制法》本就繁琐,这下对一线执法人员实施行政强制措施的就更难了。

在“行政处罚”章。《规定》对按行政处罚程序作了具体规定,比较有效地规范了行政处罚全过程。以往长期讨论的一些问题得到了明确。例如,重大案件集体讨论与行政处罚告知孰先孰后?《规定》认为先由负责人审批,再告知当事人,然后进行集体讨论。但拟予处罚的内容未经执法部门内部集体讨论、也未形成一致意见就告知当事人,当事人围绕这样的内容进行陈述申辩(及听证),这也不合适。如果在告知前就进行集体讨论,形成统一意见后再告知,当事人未提出陈述申辩(及听证申请)的,便直接进入决定环节;当事人在陈述申辩中、或在听证会上提出新的事实或理由的,执法部门再次进行集体讨论复核,这样的两次集体讨论或许更为妥当。

在“执行”章。很多条款都是完全照抄《行政强制法》,可操作性并不强。而对一些行政命令的执行,《规定》未作尝试。

在“案件终结”章。一些制度规定有利于案结事了,有利于行政机关放下包袱。如“申请人民法院强制执行的案件,人民法院受理的”就可以结案。执法任务交给人民法院,就可以放心了。这是好制度。

但是,本章也有不足。立案是一般程序行政处罚中的一个重要环节,是案件成立的门槛。但《规定》对立案标准、撤案条件等并无规定。立案工作有利于规范行政执法活动、合理利用行政资源,也有利于保护执法人员,应引起重视。

《规定》没有对办案期限作明确规定。行政活动应当讲效率,案件久拖不决也是对正义的伤害。有必要做个既有约束但也有弹性的期限规定。

“涉案财物的管理与处理”章。对这部分单列一章与“行政处罚”“执行”等并列,似不协调。

《规定》还有一些问题,可能并无必要。

《规定》要求“不得因当事人申辩而加重处罚”;“不得因当事人要求听证而加重处罚”。要求听证,就是为了通过听证会这一形式进行申辩。实际是一回事,没有必要强调。

在案件办理过程中当事人死亡,这应该是个小概率事件。而《规定》在“听证”一节中规定:“当事人死亡或者终止,尚未确定权利、义务承受人的”,中止听证;“当事人死亡或者终止,没有权利、义务承受人的”,终止听证……当事人死亡或者终止的,不仅是听证,包括前期的调查、最后的执行,都应当按这前述原则办理。

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2018年11月5日,国家市场监管总局公开征求对《市场监督管理行政处罚程序暂行规定(征求意见稿)》和《市场监督管理行政处罚听证暂行办法(征求意见稿)》的意见。市场监管部门也面临着统一工商、质监、食药监以及物价检查等领域行政执法的程序。

国家市场监管总局多次表明,除了市场监管综合执法机构具有行政处罚权外,市场监管部门派出机构等机构的行政执法权也没有规定必须划转。

交通运输部门与之不同。分散在各机构的行政执法权将集中到交通运输行政执法部门。不过“海事”除外。在《交通运输行政执法程序规定(征求意见稿)》,先后有“海事行政执法部门”“海事管理机构”的表述。

统一行政执法程序,不仅是行政执法规范化的主要内容,也是推行综合行政执法改革必要举措。

一部好的执法程序规定,既有利于交通运输行政执法工作的开展,也会促进交通运输行政执法队伍建设。

编辑:《中国公路》杂志社新媒体发展中心

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来源:交通运输评论

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